La procédure budgétaire de l'Union européenne - Cours sur l'Union euroépenne - Sciences Politiques

La procédure budgétaire de l'Union européenne

Les "Dispositions financières" qui régissent le budget communautaire et la procédure budgétaire figurent dans la cinquième partie du traité CE (art. 268 à 280 TCE). L'article 272 TCE précise le déroulement de la procédure budgétaire et fixe les rôles respectifs de ses acteurs, la Commission, le Conseil de l'UE (Conseil) et le Parlement européen, ces deux derniers formant "l'autorité budgétaire".

Les principes qui régissent le budget communautaire

- Unité: un document unique rassemble l'ensemble des recettes et des dépenses de l'UE.

- Universalité: règle de non-affectation (les recettes budgétaires ne doivent pas être affectées à des dépenses précises) et règle de non-contradiction (les recettes et les dépenses doivent être inscrites dans le budget pour leur montant intégral, sans contradictions entre elles).

- Annualité: le budget est voté pour un an (1^er janvier-31 décembre) et doit prendre en compte les programmes d'intervention prévus pour plusieurs années.

- Equilibre: les prévisions des recettes doivent être égales à celles des dépenses.

- Spécialité des dépenses: chaque crédit doit être affecté à un but spécifique.

- L'unité monétaire est l'euro depuis le 1^er janvier 1999.

N.B.: en 2004, pour la première fois, le budget est établi sur la base des activité (EBA) de l'UE: les titres du budget correspondent aux domaines politiques.

La procédure budgétaire ne concerne que les dépenses, et non les ressources propres de la Communauté. Ainsi, elle vise à déterminer:

- les dépenses obligatoires (DO), qui découlent obligatoirement des traités ou des actes arrêtés en vertu de ceux-ci: dépenses de soutien des prix agricoles (FEOGA-Garantie), quelques dépenses relatives à la politique agricole structurelle (FEOGA-Orientation) et à la politique commune de la pêche, remboursements forfaitaires aux Etats membres, partie de l'aide au développement. Elles représentent environ 45% du budget.

- les dépenses non obligatoires (DNO), notamment la politique de cohésion économique et sociale, les frais d'administration, les politiques internes et les actions extérieures. Elles représentent environ 55% du budget.

La procédure budgétaire proprement dite ne comprend que la préparation et l'adoption du budget, et non son exécution (compétence de la Commission) ni son contrôle (assuré par la Cour des comptes, l'Office de lutte anti-fraude et le Parlement par la procédure de décharge).

I. L’adoption du budget au cœur des crises, avancées et constructions successives des Communautés Européennes

L’évolution de la procédure budgétaire communautaire structure en profondeur la construction européenne. Enjeu majeur de pouvoir, la procédure d’adoption du budget s’est développée dans un double mouvement de confrontation organisée et d’émancipation des institutions communautaires, notamment du Parlement.

1. 1957-1980 : La procédure budgétaire, vecteur de crise et d’émancipation du Parlement.

La procédure budgétaire consacrée par le Traité de Rome de 1957 laisse une place prépondérante au Conseil, qui arrête le budget à la majorité qualifiée, et de la Commission, qui le prépare. Le Parlement ne peut que proposer des modifications. Des ressources propres sont prévues, mais le budget est, dans les faits, financé uniquement par des contributions nationales (Art. 200). C’est une procédure fragilisée car divisée : il existe des budgets distincts pour la CEE, CEEA et CECA (l’unification de la procédure n’intervient qu’en 1965 et 1970)

Ne bénéficiant pas encore de légitimité démocratique directe, doté de pouvoirs limité, le Parlement a renforcé sa place dans le « triangle institutionnel »  par l’affirmation de son contrôle de la procédure budgétaire, dont l’enjeu augmentait avec l’accroissement des dépenses de la PAC.

Dans ce contexte, c’est une proposition de la Commission de réforme de la procédure budgétaire (mise en place de ressources propres et renforcement du rôle du Parlement) qui aboutit à la première crise en 1965, débouchant sur la « politique de la chaise vide » française et le compromis de Luxembourg. Cette confrontation portait en elle la dynamique des réformes de la procédure budgétaire. Celles- ci finissent par intervenir dans les Traités de Luxembourg de 1970 et de Bruxelles de 1975, où le Parlement voit son rôle renforcé face au Conseil (il obtient  « le dernier mot » sur les dépenses non obligatoires créées en 1975, le président du Parlement arrête le budget). Il devient ainsi, à coté du Conseil, autorité budgétaire. Les Communautés, par la décision du 21 avril 1970 disposent pour la première fois de ressources propres. Fort de ses nouveaux pouvoirs, le Parlement devait désormais tirer sa légitimité de son élection au suffrage universel direct, ce qui finira par être accepté en 1976.

2. 1980-1987 : L’adoption du budget, centre de confrontation et d’instabilité institutionnelle

Le nouvel équilibre est en fait un déséquilibre organisé dans les années 1980 :

- d’un coté, existe un affrontement interinstitutionnel récurrent entre le Conseil et le Parlement, qui met en pratique sa nouvelle légitimité et ses nouveaux pouvoirs lors de l’adoption du budget. Entre 1980 et 1987, pas moins de 5 budgets sont rejetés ou adoptés en retard, avec pour conséquence la nécessité de mettre en place des douzièmes provisoires,

- de l’autre, un affrontement interétatique au sein du Conseil, sur fond d’augmentation des dépenses agricoles et régionales, rendant un accord entre Etats sur le projet de budget de plus en plus difficile. En 1984, la Grande Bretagne obtient ainsi un mécanisme de compensation pour son financement au budget communautaire à la suite d’une longue confrontation, notamment avec la France.

La prise de décision budgétaire, terrain de cette confrontation, allait ainsi devenir l’enjeu principal des évolutions communautaires à la fin des années 80, et aboutir à un nouvel équilibre, tel qu’on le connaît aujourd’hui.

3. Vers un nouvel équilibre institutionnel plus stable qui relativise le pouvoir budgétaire du Parlement

L'accord interinstitutionnel du 29 juin 1988 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, conclu conjointement par le Parlement, le Conseil des ministres et la Commission, a permis d'établir la "paix budgétaire" entre les deux branches de l'autorité budgétaire. Il visait à assurer sur la période 1988-1992 une évolution ordonnée des dépenses de la Communauté dans les limites de ressources propres qui lui sont attribuées. Il a été renouvelé pour les périodes 1993-1999 et 2000-2006 (agenda 2000).

Ces accords établissent des perspectives financières pluriannuelles: fixation d'un plafond global pour les ressources propres et de plafonds pour chacune des années et chacune des grandes rubriques et sous-rubriques de dépenses.Un dépassement du taux maximal d'augmentation des DNO (fixé par la Commission) n'est possible que s'il y a commun accord entre le Conseil (majorité qualifiée) et le Parlement (majorité de ses membres et 3/5èmes des suffrages exprimés) et dans la limite du plafond fixé aux ressources propres. Si ces perspectives financières à moyen terme ne constituent pas un budget pluriannuel, elles sont juridiquement contraignantes pour la procédure budgétaire annuelle. Il est cependant quelque peu excessif de parler d'un "carcan budgétaire", dans la mesure où les plafonds fixés par les perspectives financières ne sont généralement pas atteints.

II. Les étapes de la procédure budgétaire (1^er septembre au 31 décembre)

Le Parlement ne possède toujours qu'un simple "droit de proposer des modifications" pour les DO, laissant ainsi le dernier mot au Conseil. En revanche, il dispose d'un véritable droit d'amendement et a le dernier mot sur les DNO (traité de 1970). En outre, c'est lui qui arrête le budget et il peut le rejeter globalement (traité de 1975).

a) L'élaboration de l'avant-projet budgétaire par la Commission et la transmission à l'Autorité budgétaire. La Commission établit son "état prévisionnel", prévision globale des recettes et des dépenses pour l'exercice à venir, en tenant compte des conclusions d'un "trilogue" (Parlement, Conseil, Commission) sur les priorités budgétaires, des états prévisionnels des autres institutions et d'une procédure ad hoc sur les DO. Cet avant-projet de budget est adopté par le collège et transmis à l'autorité budgétaire le 1^er septembre au plus tard. Il peut être ultérieurement modifié par voie de lettre rectificative pour tenir compte d'éléments nouveaux.

b) L'établissement du projet de budget par le Conseil. Le Conseil procède à sa première lecture et, après concertation avec une délégation du Parlement, adopte à la majorité qualifiée le projet de budget, qu'il transmet au Parlement avant le 5 octobre.

c) La première lecture du Parlement. Il dispose de 45 jours pour se prononcer.

- Dans ce délai, il peut approuver le projet, ou ne pas se prononcer, auxquels cas le budget est réputé adopté.

- Il peut, au contraire, se prononcer pour des changements:

- Propositions de modifications pour les DO, adoptées à la majorité des suffrages exprimés;

- Amendements sur les DNO, votés à la majorité des membres composant l'assemblée et aux 3/5èmes des suffrages exprimés.

      Le projet ainsi modifié est alors retransmis au Conseil.

d) La deuxième lecture du Conseil. Il dispose de 15 jours pour se prononcer.

- Il peut, dans ce délai, accepter tous les amendements et propositions de modifications du Parlement, auquel cas le budget est réputé arrêté

- S'il ne les accepte pas:

a) Il se prononce définitivement sur les propositions de modifications des DO, à la majorité qualifiée: approbation ou rejet.

b) Il modifie les amendements sur les DNO, qui reviennent alors au Parlement.

e) La deuxième lecture du Parlement. Il dispose de 15 jours pour se prononcer.

- S'il ne se prononce pas dans ce délai, le budget est réputé arrêté avec les amendements modifiés par le Conseil.

- Il peut statuer à la majorité de ses membres et des 3/5èmes des suffrages exprimés pour amender ou rejeter les modifications apportées à ses amendements initiaux par le Conseil; ses décisions clôturent la procédure et le budget est définitivement arrêté.

- Il peut rejeter globalement le budget à la majorité de ses membres et des 2/3 des suffrages exprimés. Dans ce cas, la procédure doit recommencer sur la base d'un nouveau projet et, tant que celui-ci n'est pas adopté, la Communauté fonctionne sur la base de crédits mensuels égaux à des douzièmes du budget précédent.

III. La procédure budgétaire reste au cœur des enjeux actuels et à venir de l’Union Européenne.

Bien que la procédure budgétaire soit planifiée sur 6 ans, son équilibre actuel n’en reste pas moins précaire. L’accompagnement à l’élargissement nécessite sur la période 1990-2006 la mobilisation de plus de 40 milliards d’euros. Les 2 dernières programmations financières de 1993-1999 et 2000-2006 n’ont cependant pas fondamentalement été modifiées pour intégrer l’arrivée de 10 nouveaux membres. Le cinquième élargissement s’est donc réalisé par redéploiement des moyens existants et non par la mise en place de nouvelles ressources.

Dans le contexte actuel, 3 enjeux se dégagent :

- tout d’abord, celui de l’intergouvernementalisation, en dehors des circuits de décision habituels, de la prise de décision budgétaire et la nature provisoire de ces décisions. C’est le cas pour l’accord franco-allemand sur le rapport du plafonnement des dépenses d’intervention du budget de la PAC jusqu’à  2007, conclu dans l’intimité à la veille du Conseil Européen de Bruxelles en 2002.

- ensuite, celui du financement des perspectives financière 2007-2013. Après la présentation par la Commission de son paquet de propositions en juillet 2004, le Conseil européen doit fixer ses orientations en décembre de cette année, qui devront ensuite être définitivement adoptées fin  2005 à l’unanimité par le Conseil des ministres. La première difficulté sera d’éviter les tensions qui avaient éclatées au Conseil européen de Berlin de mars 1999. Mais il s’agira surtout de trouver un compromis entre solidarité (vis à vis des nouveaux entrants), équité (entre contributeurs) et efficacité (relancer la croissance européenne).

- enfin, celui des évolutions éventuelles résultant du projet de Traité Constitutionnel de la Convention sur l’Avenir de l’Europe et des modifications apportées par la CIG de 2003-2004. Quelles seraient les modifications apportées si le Traité constitutionnel signé le 29 octobre 2004 venait un jour à rentrer en vigueur ?

à Dans le projet de la Convention, la programmation financière pluriannuelle devient une Loi européenne, adoptée selon la procédure de codécision, à l’unanimité par le Conseil pour la première loi de programmation, à la majorité qualifiée pour les suivantes. La CIG est revenue sur ce dernier point et l’unanimité reste la règle dans le traité constitutionnel signé à Rome. Il y a un ainsi un véritable verrouillage constitutionnel de la procédure budgétaire par les Etats dans un cadre pluriannuel.

à La fin du partage du pouvoir en matière budgétaire est consacré dans le projet de la Convention : la distinction DNO/DO disparaît, ce qui amenait le Parlement à avoir « le dernier mot » pour toutes les dépenses. Ceci aurait constitué la consécration du  pouvoir budgétaire du parlement. La CIG revient sur ce point : en cas de désaccord persistant la procédure budgétaire recommence.

à La Convention avait prévu d'associer le Parlement européen, par le biais d'une procédure de codécision, à la fixation des limites des ressources propres. La CIG a maintenu le système actuel et l’évolution vers une procédure avec un rôle renforcé du Parlement ne sera mise en place que si le Conseil le décide dans une première Loi. En d’autres termes, s’il le veut, le Conseil peut donc garder la maîtrise des ressources propres.

Conclusion : La procédure budgétaire prévue dans le texte final du Traité Constitutionnel signé à Rome est à l’image de sa problématique historique. Ce dernier complète, mais ne met pas de point final à l’évolution du Parlement par rapport à la prise de décision budgétaire. Les Etats, grâce à la CIG, ont pu réaffirmer leur place. De manière générale, on assiste ainsi depuis 25 ans, en contrepartie de l’accroissement du rôle du Parlement, au même triple mouvement de « détournement» étatique et intergouvernementale de la procédure budgétaire :

- verrouillage de la procédure par une programmation pluriannuelle où le Conseil a le premier rôle,

- refus de  reconnaître le pouvoir budgétaire complet du Parlement,

- réticence à accepter  un système complet de ressources propres et autonomes à la Communauté.

La dialectique entre réticence des Etats membres et ambition du Parlement à contrôler l’adoption du budget  reste plus que jamais un moteur potentiel de crise et d’évolutions de l’UE.

Annexe: Les perspectives financières actualisées (en millions d'euros)

Source:Commission européenne, Budget général de l'UE pour l'exercice 2003.

Bibliographie:

L'Union européenne, Les notices de La documentation française, 2004;

Fiches techniques sur l'Union européenne, Direction Générale des Etudes du Parlement européen, 2004;

Quel budget européen à l'horizon 2013 ? : moyens et politiques d'une Union élargie, CEES, 2004

Le budget de l'Union européenne, Marc Lechantre, La documentation française, 2004

http://europa.eu.int

http://europa.eu.int/scadplus/constitution/budget_fr.htm (pour une approche de la procédure budgétaire dans  le Traité Constitutionnel)