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La politique agricole commune à 25 - Cours sur l'Union euroépenne - Sciences Politiques

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La politique agricole commune à 25

 

La politique agricole commune (PAC) est une des politiques les plus anciennes de la Communauté, élaborée depuis l’entrée en vigueur du Traité de Rome en 1958, et mise en place dès 1962. Elle a certainement été le sujet le plus sensible de l’élargissement, et ce depuis les premières négociations autour de l’Agenda 2000, qui, depuis 1997, élaborent les perspectives financières 2000-2006 dans le cadre d’une Europe élargie, jusqu’à la réforme de l’été 2003.

Les enjeux sont en effet considérables :

- au niveau financier, la PAC représente le premier poste de dépense de l’Union, alors que la plupart des Quinze souhaitent limiter leur contribution au budget, et notamment en direction des nouveaux adhérents. La PAC brasse ainsi près de 0,5 % du PIB de l’UE.

-  un enjeu économique et social considérable pour les populations agricoles, tant à l’Est qu’a l’Ouest, alors que le monde rural reste déterminant politiquement et en matière d’aménagement du territoire.




 

1. Les enjeux d’un élargissement de la PAC

 

1.1    Les grandes lignes de la PAC

 

La PAC concerne l’agriculture et les produits agricoles (art 32 TCE), c’est-à-dire les produits issus du sol, de l’élevage, de la pêcherie, ainsi que les produits de première transformation (laiteries, vins, aliments pour animaux…). L’action a été également étendue à des domaines annexes (forêt, soutien à la qualité des produits régionaux…).

 

L’art. 33 TCE fixe les objectifs de la PAC :

- développement de la productivité agricole

- garantie du niveau de vie de la population agricole

- stabilisation des marchés

- garantie de la sécurité des approvisionnements

- garantie de prix raisonnables pour les consommateurs

La jurisprudence de la CJCE a progressivement complété ces objectifs en y adjoignant des considérations environnementales et sanitaires1.

 

La PAC repose sur trois principes qui guident son action :

- l’unicité du marché agricole par la libre circulation des biens mais surtout par la fixation de prix agricoles communs

- la préférence communautaire par rapport aux produits importés, pour protéger les productions européennes de la concurrence extérieure. Cette préférence peut néanmoins être assouplie par des accords particuliers, et a été réduite par les accords GATT et OMC

- la solidarité financière : la PAC repose sur le budget communautaire, et tous les membre participent normalement à son fonctionnement indépendamment des aides qu’ils reçoivent, bien que ce principe ait été mis à mal par le « chèque britannique » et les négociations de l’Agenda 2000, qui ont vu une réduction de la contribution de l’Allemagne et un cofinancement de la part des Etats.

               

Au niveau institutionnel : la politique agricole relève normalement de la compétence exclusive de la Communauté2, mais elle est de fait une compétence partagée (cofinancement et application croissante du principe de subsidiarité). Les principaux textes réglementaires sont adoptés par le Conseil à la majorité qualifiée, selon la procédure législative de « consultation ».

 

Les actions de la PAC se décomposent en 2 piliers :

- le premier pilier est celui des actions sur le marché agricole: son budget s’élevait en 2003 à plus de 42 milliards d’€, essentiellement pour financer le Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricoles (FEOGA). Ces dépenses vont surtout aux cultures arables (37.5% des dépenses) et au secteur de la viande bovine (18.8%). La France, avec 9 milliards d’aides, est la première bénéficiaire du FEOGA.

- le deuxième pilier, bien moins développé (4,7 milliards d’€ en 2003), est celui du développement rural

 

Ce budget est lié à une stricte discipline : jusqu’en 2006, la croissance des dépenses agricoles sont limitées par la « ligne directrice » (74% de la croissance du PIB de l’UE). Le Conseil a le dernier mot sur le budget du 1er pilier – en tant que dépense obligatoire -, alors que le Parlement a la maîtrise des dépenses de développement rural.

 

1.2    La situation agricole des nouveaux adhérents

 

La question agricole chez les nouveaux adhérents est d’importance très variable :

- presque anecdotique  à Malte (environ 2% du PIB et de la population),

- relativement faible à Chypre, en République Tchèque, en Hongrie, en Slovaquie,en Estonie et en Slovénie (entre 4,9 et 7,1% de la population, 9,9% pour la Slovénie ; et de 1,7 à 4% du PIB),

- un secteur clé en Pologne, en Lettonie et en Lituanie, avec environ 3% du PIB mais de 15 à 20% de la population active

A noter que le plus agricole des Pays d’Europe Centrale et Orientale (PECO) n’a pas encore rejoint l’Union puisqu’il s’agit de la Roumanie, avec 44% de sa population active travaillant dans le secteur agricole.

 

Les PECO ont connu depuis la chute du bloc de l’Est un véritable effondrement agricole, dû à la récession économique et à une réorientation commerciale (perte des marchés de l’Est, ouverture à l’Ouest) : ces deux mouvements ont un effet ciseau sur le secteur agricole : les prix des intrants grimpent, les prix à la consommation ne peuvent suivre en raison du faible pouvoir d’achat de la population.

La réorganisation du secteur agricole est un processus long et largement inachevé, qui touche aux structures de production mais aussi aux structures foncières héritées de l’ère collectiviste : les modèles de décollectivisation sont très divers : si la Pologne ou la Slovénie tentent de se rapprocher du modèle de l’exploitation européenne, d’autres préservent des structures collectives comme en Hongrie ou en République Tchèque (passage de ferme d’Etat à des SA), alors même que les aides compensatoires de la PAC reposent fortement sur un modèle européen classique d’exploitation (agriculture familiale intensive).

Les principales difficultés restent :

- le faible niveau de productivité : exemple : en Pologne, la productivité par emploi de l’agriculture est 6 fois inférieure au reste de l’économie ; en 1998 la productivité par emploi des PECO (Bulgarie et Roumanie comprise) s’élevait à 11% du niveau communautaire

- l’insuffisance des équipements, due à une faiblesse des investissements

- l’efficacité médiocre des circuits de distribution et de transformation (qui aboutit dans certains cas à un doublement des prix entre l’exploitation et l’exportation)

- des normes et des pratiques environnementales en retrait par rapport à celle en vigueur à l’Ouest

 

1.3 L’impossible élargissement de la PAC à réglementation inchangée

 

Les estimations faites par la Commission à la fin des années 1990 chiffraient ainsi le surcoût de l’élargissement pour le seul FEOGA à 12 milliards d’€ par an en 2000, 18 en 2010. Incompatible avec les objectifs budgétaires fixés, ces chiffres ont montré la nécessité d’un double mouvement pour amortir l’élargissement : une réforme (un allègement) des interventions de la PAC et une application progressive aux nouveaux adhérents 

 

2. Le processus d’intégration des nouveaux membre à la PAC

 

On peut distinguer trois volets à ce processus :

- la préparation des nouveaux adhérents au dispositif agricole communautaire

- l’adaptation de la PAC elle-même à de nouvelles conditions (élargissement et accords OMC)

- la négociation des conditions d’application de la PAC aux nouveaux membres

 

2.1 La phase préparatoire à l’adhésion, qui a pris deux formes principales

 

Les aides de pré-adhésion : l’Union a lancé dès la chute du Mur plusieurs programmes d’aides en direction des PECO en vue de leur adhésion future, programmes qui ont été considérablement renforcé par l’Agenda 2000. Depuis 2000, les programmes d’aides sont ainsi constitués :

- par un outil spécifique, le SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) doté d’un montant de 520 millions d’€ par an sur la période 2000-2006. Les aides sont orientées en particulier vers des opérations de développement des infrastructures locales et de distribution, ainsi que de contrôle de la qualité. En reprenant les principes de gestion des aides FEOGA, l’objectif est aussi d’apprendre aux acteurs de nouveaux membres à manier les mécanismes d’aides européens.

- les outils « généraux » : PHARE (Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction Economique, créé en 1989 et étendu aux autres PECO) et ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession), doté respectivement de 1,5 et 1.04 milliards d’€ par an, comprennent d’importants volets agricoles (infrastructures en matière d’environnement financées par l’ISPA par exemple)

 

Les efforts de convergence Est-Ouest : les efforts ont portés sur le rapprochement du niveau des prix entre les deux ensembles, parallèlement à l’intégration croissante de leurs marchés agricoles :

- par la baisse des prix d’intervention de la PAC (cf. suivant)

- par une remontée des prix à l’Est. Ainsi les prix des céréales, de la viande porcine et de la volaille se sont considérablement rapprochés ; l’écart reste plus important pour les produits laitiers et la viande bovine. Ce mouvement reste conditionné à l’élévation du niveau de vie des consommateurs, alors que l’alimentaire est toujours une dépense prioritaire des ménages de l’Est.

 

2.2 Les réformes de la PAC

 

Les deux dernières réformes de la PAC (1999 et 2003) ont été rendues nécessaires par les accords OMC de Marrakech (1994) qui ont finalisé l’Uruguay Round et réintégré l’agriculture dans les accords.

Elles ont également constitué un élément essentiel de la préparation de la PAC à l’absorption du « choc » de l’élargissement, à double titre : elles sont tout d’abord le prolongement d’un mouvement de réduction progressive du poids financier entamé en 1992, indispensable pour la maîtrise des dépenses liées à l’élargissement ; enfin la baisse des prix qu’elles induisent tendent à réduire l’écart avec les PECO existant en la matière.  

 

- la réforme de 1999 a entériné un mouvement de découplage des aides : les subventions aux agriculteurs devaient à terme être découplées de l’acte de production, pour qu’elles ne constituent pas de dumping commercial. Il a donc fallu abaisser les principaux prix d’intervention pour les rapprocher des cours mondiaux et compenser (en partie) le manque à gagner pour les exploitants par des aides directs aux exploitations. La PAC fait aussi une place plus grande aux questions sanitaires et environnementales, ainsi qu’à la pluriactivité rurale.

 

- la réforme du 26 juin 2003 a prolongé ce mouvement en finalisant le processus de découplage des aides (paiement unique par exploitation, indépendamment de la production) qui entrera totalement en vigueur entre 2005 et 2007. Toute aide est désormais conditionnée au respect de normes sur l’environnement, la sécurité alimentaire et le bien-être des animaux.

La baisse des prix est poursuivie (lait, beurre et riz), et une modulation obligatoire des aides est instaurée au profit des mesures de développement rural : de 3% en 2005, elle atteindra 5% de 2007 à 2010, permettant de dégager une marge financière de 1,2 milliards d’€ par an.

 

2.3 La négociation des modalités d’application de la PAC aux nouveaux adhérents

 

Un compromis a été trouvé sur la question lors des Conseils européens de Bruxelles (24/25 octobre 2002) et de Copenhague (12/13 décembre 2002). Ce compromis a été largement décidé par le fameux accord franco-allemand qui a précédé le Conseil européen de Bruxelles, mais reprend l’essentiel des propositions de la Commission3.

La principale disposition est le principe d’introduction graduelle des paiements directs entre 2004 et 2013 : 25% en 2004, 35% en 2006, 40% en 2007 puis une augmentation de 10% par an pour atteindre 100% du niveau d’aide applicable aux Quinze en 2013. Le cadre financier de la PAC a été fixé jusqu’en 2013 par une discipline budgétaire des plus stricte : un plafonnement des dépenses entre 2007 et 2013 au niveau des dépenses de 2006.

En revanche, le Conseil européen de Copenhague a décidé de quelques mesures en faveur des agriculteurs : renforcement des mesures en faveur du développement rural (5,1 milliards d’€ entre 2004 et 2006), mesures spéciales pour les exploitations semi-vivrières ; quotas de production élargis.

 

Conclusion : les perspectives de la PAC à 25

 

Il faudra certainement un peu de recul pour savoir l’impact qu’aura la PAC sur les nouveaux adhérents, et notamment si l’effort financier a été suffisant. Or, comme pour le reste de la procédure d’élargissement, le volet agricole a été négocié dans une optique avant tout comptable. En effet, l’agriculture à l’Est souffre de handicaps lourds face à celle de l’Ouest, 15 ans seulement après l’effondrement du système communiste qui avait façonné ses structures ; pour surmonter ces handicaps et faire jeu égal avec les anciens membres, il aurait fallu lui octroyer des moyens comparables à ceux dont ont disposés les premiers membres de l’Union pour faire face aux mutations agricoles de l’après-guerre.

Or c’est tout l’inverse qui a été décidé : non seulement les nouveaux adhérents partent avec un retard certain, mais ils ne disposeront même pas des mêmes avantages que leur concurrents plus développés avant 2013.

 

Mais si l’effort de solidarité vers l’Est est si mesuré, c’est aussi que la PAC a connu de profondes mutations depuis sa création, lorsque l’augmentation de la production agricole était une priorité vitale pour l’Europe. Aujourd’hui la PAC est bien plus un outil de préservation de la paix sociale dans le monde rural. Pour preuve, le modèle d’exploitation visé a radicalement changé au fil des réformes, passant de la grande exploitation intensive à un modèle agricole plus diversifié, plus respectueux de l’environnement et du monde rural.

Si elle reste une des politiques fondamentales de l’Union, la PAC poursuit ainsi un mouvement de recul : l’ancienne priorité absolue est devenue un fardeau financier que certains Etats veulent préserver pour leurs intérêts nationaux, que d’autres voudraient voir disparaître.

Le projet de Traité constitutionnel prend acte de ce recul, la politique agricole, actuellement compétence exclusive, y devenant une compétence partagée.

 

Notes :

1 : exemple : arrêt CJCE du 05/05/98 Royaume-Uni/Commission à propos de l’embargo sur le bœuf britannique.

2 : d’après l’arrêt CJCE Rustica Semences du 14/07/94

3 : Communication de la Commission « L’élargissement et l’agriculture : l’intégration réussie des nouveaux Etats membres dans la PAC », 30/01/02

 

Bibliographie :

- F. DE LA SERRE, « L’Union Européenne et l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale », in « Union Européenne », Les Notices de la Documentation Française, 2004

- Y. PETIT, « La Politique agricole commune », idem

- P. BAUDIN, « La politique agricole commune, élargissement et aides directes », in Revue du Marché commun et de l’Union européenne n° 460, juillet 2002

- J. LOYAT, « La politique agricole commune, un enjeu de société », La Documentation Française 2002

- C. MERCIER-SUISSA, « Elargissement de l’Union Européenne à l’Est : enjeux agricoles », in Géoéconomie n°21, printemps 2002

- D. HEURTEVENT, « Réformer la PAC », mémoire présenté à l’IEP sous la direction de Corinne Lepage.

 

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