L'organisation du Conseil des Ministres de l'Union européenne - Cours sur l'Union européenne - Sciences Politiques

L'organisation du Conseil des Ministres de l'Union européenne

les Etats, craignant d’être mis en minorité, recherchent le compromis plutôt que de camper sur leurs positions) Le conseil tient une centaine de sessions officielles chaque année, qui sont toutes l’objet d’une organisation particulière.

I/- Organisation technique

A. Composition

- Les Etats membres

Le conseil est composé d’un représentant de chaque Etat membre, qui est ministre, ou officiel à rang ministériel habilité à y engager le gouvernement (il fut un temps où les gouvernements qui ne voulaient pas s’engager envoyaient des secrétaires, non habilités à l’engagement) La composition des conseils varie en fonction des sujets abordés, et peuvent parfois être panachés. Ainsi, les ministres des affaires étrangères siègent-ils au conseil « Affaires générales », les ministres de l’économie au conseil « économie-finances » (ou « Ecofin ») Ceci étant, malgré un risque pratique de dispersion, le conseil reste une institution unique juridiquement malgré les formations multiples. Depuis le traité de Maastricht, la représentation peut être assurée dans certains cas par des ministres représentant les collectivités infra étatiques (Allemagne, Autriche, Belgique, pour des raisons culturelles ) Le conseil peut siéger en formation restreinte dans le cadre des coopérations renforcées entre certains Etats membres (en effet, le conseil des finances ne comprend que 11 représentants quand il s’agit d’aborder les questions relatives à l’euro)

- La présidence

Elle est assurée par un Etat membre pour une durée de six mois, selon un ordre établi par les traités (et révisé à chaque élargissement) Le conseil est présidé et préparé pour chacune de ses formations par le ministre dont l’Etat assure la présidence. Sa tache principale est d’assurer la coordination des travaux du conseil et de faire en sorte que se dégagent des compromis. La présidence est aidée par l’Etat qui l’a assurée précédemment et assistée par l’Etat qui présidera ensuite. Il s’agit du système dit de la troïka, remanié par le traité d’Amsterdam, où l’assistance est désormais exercée par le secrétaire général du conseil et par l’Etat qui exercera la présidence suivante. On envisage à l’heure actuelle la création d’un Président du Conseil, élu pour un mandat de cinq ans, ce qui permettrait de stabiliser l’institution en vue de l’élargissement en 2004.

B. Réunions

Les sessions ministérielles ont lieu à Bruxelles, au siège du conseil, à l’exception des mois d’avril, de juin et d’octobre, où les sessions ont lieu au Centre européen à Luxembourg. Le conseil se réunit sur convocation de son président, à l’initiative de celui-ci, d’un de ses membres ou de la Commission : les formations « Affaires générales », « Ecofin » et « Agriculture » se réunissent une fois par mois, alors que d’autres se retrouvent deux à quatre fois par an, en fonction de l’urgence des sujets traités. En principe, les sessions ne sont pas publiques, mais progressivement, on assiste à la publicité des débats législatifs et des résultats des votes. La commission assiste toujours aux réunions.

L’ordre du jour, arrêté par la présidence au début de chaque session distingue les points A (vote sans débat) et les points B. Les points A sont ceux sur lesquels s’est établi un accord unanime au sein des membres du COREPER ; les points B sont moins nombreux, mais touchent à des sujets délicats, ils feront donc l’objet d’une discussion au conseil.

La technique des paquets (ou package deals) favorise l’adoption des textes sur lesquels les Etats divergent, en liant des questions distinctes.

C. Aide et assistance

Le conseil est assisté par le Secrétariat général du Conseil dont le secrétaire a le rôle de Haut représentant pour la PESC, nommé par le Conseil. Il participe aux sessions. Le plus important est l’existence des comités, prévus par les traités ou par le conseil lui-même, comme le COREPER. Ce dernier assure la représentation permanente des Etats auprès des institutions communautaires, et constitue donc l’un des éléments essentiels de la négociation. Il existe d’autres comités dans des domaines plus spécialisés, comme le CSA (Comité spécial de l’Agriculture), le comité politique chargé de la PESC, et même le comités des régions, le comité économique et social par exemple. (Voir fiches techniques consacrées plus précisément à ces organismes.)

II/- Organisation décisionnelle

A. Sujets abordés

Le Conseil « assure la coordination » des politiques des Etats membres et « dispose d’un pouvoir de décision » en vue d’assurer la réalisation des objets fixés par les traités. Le pouvoir de décision (législatif ou exécutif) du conseil est assez flou, et dépend en fait des matières, ou plutôt du pilier, que l’on considère. En effet, le conseil a un rôle plus ou moins important selon le pilier abordé.

Les formations du conseil sont les suivantes : Affaires générales et relations extérieures, Agriculture, Affaires économiques et financières, Environnement, Transports et télécommunications, Emploi et politique sociale, Pêche, Industrie et énergie, Justice,affaires intérieures et protection civile, Marché intérieur,consommateurs et tourisme, Recherche, Budget, Culture, Développement, Education et jeunesse, Santé.

Pour les domaines relevant du pilier communautaire, l’initiative législative revient à la Commission. Le conseil adopte ensuite le règlement ou la directive, après consultation du Parlement mais plus souvent codécision conseil-parlement (grâce au renforcement du pouvoir du parlement par le traité de l’UE)

Pour les domaines relevant des deuxième et troisième pilier (PESC PESD JAI), le conseil, organe intergouvernemental, est le principal organe décisionnel ; les Etats membres ont le pouvoir d’initiative et de décision (pouvoir partagé avec la commission)

B. Majorité et unanimité

Il y a trois modalités de vote (majorité simple, majorité qualifiée, unanimité) attribuées, par les traités, à chaque domaine (le conseil ne choisit pas la modalité du vote)

Ainsi, le premier pilier est en grande partie géré à la majorité, surtout qualifiée. Son calcul s’effectue en fonction d’une pondération dont l’actuel schéma intègre le compromis de Ioannina, adopté en 1979, à l’aube de l’adhésion de l’Autriche, Finlande, Suède. Dans la communauté à Quinze, le nombre total des votes s’élève de 76 à 87, le seuil de la majorité qualifiée de 54 à 62, la minorité de blocage passant de 23 à 25. Or, le Royaume-Uni et l’Espagne s’entendent pour exiger que la minorité de blocage soit maintenue à 23. L’affaire est réglée le 29 mars 1994 par ce compromis : « si des membres du conseil représentant un total de 23 à 25 voix indiquent leur intention de s’opposer à la prise de décision par le conseil à la majorité qualifiée, le conseil fera tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir […] à une solution satisfaisante qui puisse être adoptée par 64 voix au moins »

L’Acte unique opère l’extension du vote à la majorité qualifiée (à hauteur de 80% des délibérations). A Nice, le seuil de la majorité a été relevé, mais additionné de conditions d’acceptation par au moins huit membres de l’Union à Quinze (capacité de blocage pour les « petits Etats »), et les votes doivent représenter 62% au moins de la totalité de la population de l’UE (avantage pour les « grands » Etats)

Pour toute décision d’ordre constitutionnel, c'est-à-dire à propos des questions délicates que soulèvent les deuxième et troisième pilier, les décisions sont prises à l’unanimité. Depuis la crise de 1965, le compromis de Luxembourg reconnaît à tout Etat la possibilité de s’opposer à une décision s’il estime ses intérêts fondamentaux menacés (guère utilisé depuis l’Acte unique mais la menace d’un veto plane toujours aujourd’hui dans le domaine de la défense)

C. Pondération des voix

On parle aujourd’hui de surreprésentation des « petits » Etats (notamment dans les cas de majorité qualifiée), suite aux différents élargissements qui ont inclus massivement des Etats peu peuplés. A titre d’exemple, les 5 Grands (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni, Espagne), 290 millions d’habitants, ont 48 voix, alors que les 10 autres, 76 millions d’habitants, ont 39 voix. Le traité d’Amsterdam ambitionnait de repondérer en faveur des Grands, mais c’est un échec (résistance des «petits » Etats) Au terme du traité de Nice opère une repondération des voix, en vue de l’élargissement, mais ce qui était le plus important pour la France (l’égalité des voix avec l’Allemagne) n’a pas été touché. Ainsi, l’Allemagne et la France auront le même nombre de voix malgré la grande différence en terme de population, ce qui montre que le conseil est, aux yeux de la France, l’organe essentiel de l’UE, car permet encore un peu l’opposition effective.

PONDERATION AU CONSEIL DES MINISTRES :

MECANISME DE LA MAJORITE QUALIFIEE