La comitologie : réunions, décisions et mesures de standardisation techniques par l'Union européenne

A cet égard la répartition des compétences entre la commission et le conseil est mouvante. En effet le traité de la communauté européenne met en place le principe suivant lequel le conseil a en plus de son rôle de législateur a  aussi une compétence d’exécution. Lorsque qu’il délègue cette compétence à la commission, il peut encadrer les travaux de celle-ci par des comités, donnant naissance au concept de comitologie.

Mais dans quel cadre la délégation des compétences exécutives du Conseil est-elle possible ? En outre   dans quelle mesure cette procédure est-elle encadrée par des comités ? Et surtout la comitologie ne pose-elle pas un problème d’organisation institutionnelle à l’UE ?

I La délégation des pouvoirs du Conseil à la commission : une procédure encadrée par la comitologie.

A. Une exécution déléguée mais encadrée.

1. Le principe de la procédure de délégation.

Suivant l’article 155 (traité CE), le Conseil : « confère à la commission dans les actes qu’il adopte des compétences d’exécution », bien qu’il « peut également se réserver dans des cas spécifiques d’exercer directement des compétences d’exécution. »  En résumé le conseil peut déléguer certaines de ces compétences au profit de la commission.

Mais le conseil encadre cette délégation par l’intervention de comités. Composés de représentants des pays membres, ces comités émettent à propos des travaux de la commission des avis plus ou moins contraignant.

2. Le rôle des règles de comitologie

La question est de savoir quel est le besoin d’encadrer la délégation du pouvoir d’exécution du conseil à la commission ? Le pouvoir d’exécution ne comprend pas seulement la mise en œuvre matérielle des règles émises par le conseil, mais aussi l’établissement de dispositions réglementaires subordonnées aux décisions. L’importance du rôle confié à la commission explique la peur du Conseil de perdre du pouvoir. Au contraire les règles de comitologie encouragent la délégation de ses compétences par le conseil parce qu’elle n’entraîne pas une baisse fondamentale de son pouvoir grâce à son contrôle de l’action de la commission.

En 1986, on compte plus de trois cents dix comités, ce nombre ne cessera d’augmenter par la suite. Il s’agit dès lors de souligner leurs organisations et leurs moyens d’action.

B. Des règles de comitologie complexes sujettes à une rationalisation par réformes successives.

1. Typologie des comités et de leurs procédures d’intervention.

On peut noter avec le traité de la communauté européenne l’existence de quatre formes de comités dont le rôle évoluera suit à différentes réformes.

La première forme de comité est le comité consultatif. Il donne un avis qui ne lie pas la décision de la commission.

Le comité de type II est le comité de gestion. En cas d’avis négatif de sa part à la majorité simple des représentants des pays membres ( ce qui évoluera avec la nouvelle décision de comitologie de juin 1999, cf. infra) la commission peut ou doit, suivant les cas différer la mise en application  de sa décision de 1 à 3 mois. Dans ce délai le conseil peut modifier ou abroger la décision de cette dernière à la majorité qualifiée.

Le troisième type de comité est le comité de réglementation. En cas d’avis négatif des représentants des états membres ou même en cas d’absence d’avis positif la commission ne peut adopter sa décision et doit transmettre au conseil une nouvelle proposition. Si le conseil se prononce avant 3 mois il prend la décision dans le cas contraire la proposition de la commission est adoptée.

Enfin la dernière forme de comités regroupe tous les autres qui n’ont pas été classés.

Dans les années 80, il apparaît que le nombre de délégation diminue fortement. De plus les comités deviennent de plus en plus techniques. Enfin le choix d’un des trois types de comités par le conseil  paraît aléatoire. La réforme de ces points est cependant effectuée par l’Acte Unique européen et la décision « comitologie » de 1987.

2. Le renouveau de la comitologie.

La révision du Traité CEE par l’Acte Unique européen offre une double approche d’une part il participe à une systématisation de l’usage de la délégation. D’autre part, il encourage à sa rationalisation.  Ces deux éléments sont consignés non directement dans le traité mais dans la déclaration intergouvernementale qui le suit directement. Cette déclaration fait appel en priorité à l’utilisation des comités consultatifs en raison de la rapidité et de l’efficacité de cette procédure. Ces directions seront en réalité peu suivies.

La seconde étape de la réforme se fait dès 1987 avec la décision « comitologie » ou décision n°373/87.  Le nombre de type de comités est réduit à trois, la dernière catégorie non clairement définie est supprimée.

La procédure de délégation et son encadrement par les règles de comitologie malgré les réformes opérées offrent rapidement deux grandes questions à l’UE.

II Le double problème posé par la comitologie à l’UE.

A. Une procédure floue en quête de plus de rationalisation.

1-La nouvelle décision "comitologie" de 1999

Suite à la déclaration annexée au traité d’Amsterdam, la commission proposait une nouvelle décision « comitologie » le 24 juin 1999. Le 28 juin de l’année suivante, le Conseil adoptait cette nouvelle décision qui vise à rationaliser les procédures existantes.

2- Une rationalisation des comités et de leurs modalités d’action

Cette décision donne pour la première fois les données permettant au législateur de choisir quel comité doit encadrer  la délégation de l’exécution de sa décision  :

- le comité de gestion doit être utilisé pour toutes les décisions relatives à la PAC et la politique commune de la pêche ou à tout programme ayant des incidences financières notables.

- le comité de réglementation intervient pour l’application des éléments essentiels d’une législation et pour l’adoption et la mise à jour d’éléments non essentiels à celle-ci.

- le comité  consultatif intervient chaque fois qu’approprié.

Même si ces critères ne sont pas impératifs pour le conseil et s’ils paraissent parfois très vagues, ils donnent un cadre pour la première fois à la mise en place des comités.

            D’autres évolutions de la comitologie sont notables. Le refus d’une décision de la commission pour les comités de gestion passe de la majorité simple à la majorité qualifiée (cf. supra) . De plus les mesures prises pas la commission en cas d’accord du comité sont directement applicables.

            Les règles de comitologie se trouvent donc fortement rationaliser par cette décision du 28 juin 1999.

B. L’intervention du parlement dans la procédure de délégation.

1. Le double souci du parlement à l’égard de la comitologie.

La comitologie pose deux problèmes au parlement. D’une part, il souhaite éviter que le conseil n’empiète trop sur les décisions de la commission. D’autre part, il espère obtenir que son pouvoir de contrôle puisse s’exercer lorsque certaines compétences sont déléguées à la commission.

Le parlement européen émet ses revendications avec la création de la procédure de co-décision. En tant que co-législateur, il refuse que l’exécution des décisions auxquelles il a participé soit déléguée à un organe tierce sur lequel il n’a pas de contrôle direct. Cet avis du parlement est  très vite renvoyé et un accord intervient dès 1994. Par le Modus Vivendi de cette même année, une information régulière du parlement européen sur les actes soumis à la comitologie est mise en place. De plus le parlement européen s’engage à se prononcer rapidement en cas d’urgence et la commission à tenir compte des observations du parlement européen.

2. La résolution finale du conflit

Par la décision du 28 juin 1999, le parlement européen se voit désigner une nouvelle place au sein de la procédure de délégation.

Un système d’alerte précoce est dans un premier temps mis en place : le parlement européen reçoit l’ordre du jour des comités, les projets qui leurs sont soumis ainsi que les résultats des votes et les comptes-rendu des réunions. Dans un second temps si le parlement européen juge que la commission a outrepassé ses compétences, il peut l’obliger à réexaminer un projet soumis à un comité en vertu d’un acte adopté selon la procédure de co-décision.

Même si cette décision n’a pas d’effet rétroactif sur toutes les décisions  prises avant juin 1999, elle s’applique pour la mise en place de tous les nouveaux comités.

En pratique, il est possible de souligner que la procédure de délégation et son encadrement par les règles de  comitologie sont des réussites. Sur 200 comités pouvant opérer un blocage et sur plusieurs milliers d’avis émis, seulement 6 cas furent renvoyés devant le Conseil.

Pourtant une explication paraît être que la commission se restreint volontairement à des avis qui ne sont pas susceptibles de provoquer une opposition du conseil. Elle effectuerait donc une forme d’autocensure. Cette vision paraît grandement discutable prenant en compte que la commission aurait les moyens juridiques d’affronter le conseil en cas de désaccord.

La comitologie même si elle propose une complexification du découpage institutionnel européen, après les différentes réformes opérées offre un rouage efficace de la coopération entre les différentes institutions.