Dès la signature du traité fondateur de la Communauté Economique Européenne à Rome,le 25 mars 1957,apparaît la nécessité de l’abolition des « obstacles à la libre circulation des personnes »pour réaliser une « union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ».Les accords de Schengen représentent une avancée considérable vers ce but et dans le domaine de la coopération entre les Etats membres,puis de l’intégration.Ils viennent également compléter les mesures adoptées antérieurement quant à la mise en place d’un marché commun et d’une politique économique commune.

I. De l’origine à l’entrée en application

M. Giscard d’Estaing,en tant que président de la République française,puis le ministre de la Justice Robert Badinter avaient en vain proposé la constitution d’un espace judiciaire européen,respectivement en 1977 et 1982.Cependant,quelques Etats désireux d’aller plus avant dans l’union sans attendre la mise en place d’une politique commune se sont par la suite concertés afin d’entamer une coopération renforcée de type intergouvernemental – en effet,la règle du vote à l’unanimité risquait de bloquer une telle initiative,ou du moins de la freiner considérablement.Diverses réunions ont donc eu lieu au cours de l’année 1984 :à Neustadt/Aisch le 31 mai,entre les ministres des Transports des Etats du Benelux et de la RFA,les 25 et 26 juin pour les membres du Conseil européen à Fontainebleau (le souhait de rapprocher l’Europe des citoyens par la libre circulation des personnes est formulé par les présents ;les « personnes » désignant les inactifs,les étudiants et les retraités,qui viennent s’ajouter à la définition donnée par le traité de Rome et qui concernait uniquement les travailleurs.) et à Sarrebruck le 13 juillet entre les représentants de la RFA et de la République française.Les gouvernements de l’union économique Benelux ont par ailleurs remis un memorandum aux gouvernements de la RFA et de la République française le 12 décembre à ce même sujet.

Le 14 juin 1985 sont enfin signés à Schengen (Grand duché de Luxembourg) des accords relatifs à la « suppression graduelle des contrôles aux frontières communes » entre les Etats du Benelux ,la RFA et la République française ;ces accords restent hors traité.Ils concernent principalement :

_L’ harmonisation de la politique d’attribution des visas,afin de contrer l’immigration illégale et ses corollaires ;

_La lutte commune contre la criminalité:trafics de stupéfiants et d’armes,contrebande,fraude fiscale…par un rapprochement des autorités douanières et de police de chaque Etat partie,ainsi que par l’échange et la transmission d’informations ;

_Une entraide judiciaire plus poussée, l’harmonisation des législations et réglementations ;

_Les questions relatives au transfert des contrôles aux frontières extérieures,notamment pour la circulation des marchandises (franchises,etc.)

L’application des mesures sera en outre progressive :certaines devront être mises en œuvre avant 1986,d’autres avant 1990.L’accord entre en vigueur le 2 mars 1986.

Le 19 juin 1990,une convention d’application vient préciser le contenu des accords pour permettre leur pleine réalisation.Les frontières intérieures peuvent être franchies librement – sauf mesure(s) temporaire(s) prise(s) par un Etat partie en cas d’absolue nécessité,comme l’a fait la France en juin 1995 -,les modalités d’attribution des visas et de traitement des demandes d’asile sont clarifiées,un droit de poursuite dans l’espace Schengen est reconnu.Trois directives sont également émises au sujet de la libre circulation des inactifs,des étudiants et des retraités.A cela s’ajoute la création du Système d’Information Schengen (SIS),qui renforce l’échange d’informations relatives à l’ordre et à la sécurité dans l’espace Schengen (signalements,etc.).Il est centralisé à Strasbourg,mais chaque Etat partie dispose d’un relais national.La convention entre en application le 26 mars 1995.Entre temps,l’Italie,l’Espagne,le Portugal et la Grèce se sont joints aux premiers signataires,ainsi que le Danemark,l’Autriche,la Finlande et la Suède.

II. Les évolutions et limites

Après l’institution d’un « IIIe pilier » intergouvernemental sur la Justice et les Affaires intérieures en 1992,par la traité de Maastricht,les Etats membres de l’UE décident le 26 juillet 1995 de créer un Office européen de police ou Europol,chargé de collecter et de communiquer des informations concernant la prévention et la lutte contre la criminalité internationale.Il s’agit,comme pour le SIS,d’un système informatisé comportant des unités nationales, et dont le siège est établi à La Haye.

Le 6 décembre 1995,à la veille du conseil européen de Madrid,M. Chirac et M. Kohl adressent une requête au président du Conseil de l’UE :ils demandent la communautarisation de la politique de coopération policière et judiciaire,des institutions plus efficaces et la simplification de leur fonctionnement afin d’éviter de multiplier l’adjonction d’excroissances au TUE (Traité de l’Union Européenne) telles que les accords de Schengen .

Dans le but de parachever l’ « espace de liberté,de sécurité et de justice » européen,le traité d’Amsterdam (2 octobre 1997) institue une coopération renforcée dans le domaine policier et judiciaire et permet aux Etats membres volontaires d’utiliser le cadre communautaire pour le rapprochement de leurs politiques,sans qu’un Etat non partie s’y puisse opposer – sauf en matière de politique étrangère.Le traité intègre de plus dans le TUE les acquis de Schengen et les institutions spécifiquement crées pour cette coopération dans les instances de L’UE.Il est en outre prévu de communautariser peu à peu le IIIe pilier,d’attribuer de nouvelles compétences au Conseil de l’Union (prise de décisions-cadre à l’unanimité,adoption de dispositions réglementaires…)et à la Cour de Justice,et de renforcer Europol.

Enfin s’associent aux Etats parties la Norvège et l’Islande,déjà liées à la Finlande et au Danemark par l’Union nordique ;seules l’Irlande et la Grande-Bretagne restent en-dehors des accords en 2001 parmi les membres de l’UE.Le Danemark a pour sa part obtenu des mesures spécifiques.Il est précisé que tout Etat candidat à l’adhésion à l’UE se doit d’accepter sans réserve l’acquis de Schengen.

Les dispositions du traité d’Amsterdam sont confirmées et leur mise en œuvre est accélérée par le traité de Nice,signé le 26 février 2001.

La difficulté à appliquer les accords de Schengen se traduit dans divers domaines,notamment par le manque d’harmonisation des politiques de demande d’asile,l’inefficacité des dispositifs (un exemple nous en est donné par les problèmes récurrents rencontrés à Sangatte),et surtout par la réticence des Etats parties à abandonner un pan non négligeable de leurs fonctions régaliennes pour mener jusqu’au bout la coopération.

Par ailleurs,la cohérence de ces politiques se voit menacée par les exceptions réclamées, par exemple par la Grande-Bretagne,car les « opting out » bloquent l’avancée commune des Etats de l’UE et incitent les futurs adhérents à envisager une Europe « à la carte ».

Enfin,l’élargissement prévu à l’est du continent pose le problème de la limitation de l’espace Schengen et des flux intérieurs – la République fédérale d’Allemagne et l’Autriche craignent déjà un afflux de travailleurs originaires des PECO dès leur entrée dans l’UE – aussi bien que des contrôles stricts aux nouvelles frontières orientales.En effet,l’organisation des administrations douanières des pays candidats laisse aujourd’hui à désirer, mais devra demain assurer la protection de l’espace européen entier contre les trafics illicites, la contrebande et le blanchiment d’argent.Un équilibre sera en outre à trouver entre protection optimale contre la criminalité et facilitation du commerce légal.

Les accords de Schengen,concrétisation de projets longuement mûris mais jamais menés à terme auparavant,ont en définitive donné une formidable impulsion au processus d’union des pays membres de l’UE,permettant de réaliser progressivement un espace intérieur sans frontières.Malgré les divers obstacles à sa concrétisation,la politique de coopération renforcée progresse,parfois par à-coups mais sûrement – témoin l’adoption d’un mandat d’arrêt européen après les attentats du 11 septembre 2001,après une période de stagnation - ,vers son but intégrateur.(Les contrôles aux frontières internes ont tout de même été rétablis pour une durée indéterminée depuis un an !).

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