Le COREPER, le Conseil des Ministres et les groupes de travail techniques

I. Le Conseil de l'Union européenne, le représentant des Etats

1) Rôle et compétences : la place du Conseil dans le triangle institutionnel

Le Conseil des ministres est un organe législatif de l’Union européenne

              Le Conseil, qui est investi de l'essentiel du pouvoir décisionnel, est chargé de définir les objectifs politiques de l'Union européenne. Il assure la coordination des politiques nationales en réglant les différends entre les Etats membres afin d'arriver à un certain consensus.

              Il a trois grands « métiers » :

                          vIl légifère pour l'Union européenne, sous forme de règlements, directives ou décisions.

vIl conclut, au nom de la Communauté, les accords internationaux entre celle-ci et un ou plusieurs Etats ou organisations internationales.

vIl peut en outre se réserver certains pouvoirs d'exécution.

Il partage son pouvoir avec la Commission et le Parlement

              Le Conseil et la Commission se partagent le pouvoir exécutif[1].

              Le Conseil et le Parlement doivent coopérer étroitement pour l'adoption de la législation dans le cadre de procédures qui varient suivant les domaines concernés. Elles vont de la simple consultation obligatoire du Parlement, à la procédure de codécision introduite par le traité sur l'Union européenne de 1992 et qui prévoit l'élaboration de la législation conjointe de ces deux institutions, en passant par l'avis conforme, qui fait que le Conseil ne peut arrêter un acte sans un avis favorable du Parlement, et la procédure de coopération accordant deux lectures au Parlement.

En outre, Parlement et Conseil partagent la prérogative budgétaire. Le Parlement ayant le dernier mot pour les dépenses non obligatoires.

2) Le fonctionnement du Conseil de l'Union européenne

Un Conseil juridiquement unique, en réalité multiple

              Le Conseil ne siège pas en permanence et sa composition varie en fonction de l'ordre du jour de ses travaux. En effet, si les traités et le règlement intérieur du Conseil n'évoquent que « le Conseil » , il existe en fait 16 formations (selon un nombre fixé lors du Conseil européen d'Helsinki de 1999) spécialisées selon les sujets, comme différents ministères au niveau européen (Ecofin, Agriculture, Recherche…). Le Conseil se réunit à Bruxelles ou à Luxembourg à des rythmes variables. Des séances informelles ont aussi lieu au cours desquelles aucun document ne peut être produit.

              Le fait que le Conseil se réunisse dans des formations de composition et de compétence technique différentes et que les personnes qui y siègent restent des représentants d'un Etat, pose la question du maintien de l'unicité du Conseil. Pour ne pas nuire à la cohérence des actions de cette institution, le Conseil dit des « Affaires générales » a été investi d'un rôle de coordination. De plus, le Conseil est assisté dans sa tâche de plusieurs organes ou services permanents.

Les organes auxiliaires au Conseil des ministres

II s'agit d'abord du Secrétariat général[2], placé sous la direction d'un secrétaire général qui tient le rôle de Haut représentant pour la PESC.

              Des Comités sont aussi placés auprès du Conseil avec mission de préparer ses travaux et de faciliter la formation d'une position commune aux Etats membres. Le plus important de ces Comités est le Comité des représentants permanents, dit par contraction COREPER.

              De nombreux groupes de travail chargés de réaliser les travaux techniques préparatoires complètent cette panoplie administrative.

II. La prise de décision au sein du Conseil de l'Union européenne

              La prise de décision au sein du Conseil s'effectue selon un mécanisme bien déterminé.

1) Les organes qui préparent les travaux du Conseil

Des groupes de travail ch argés d’étudier les dossiers du COREPER

              En amont du COREPER des groupes de travail préparent les dossiers qu’il doit traité. IIs sont composés de fonctionnaires des représentations permanentes ou des capitales et sont généralement présidés par un délégué de l'Etat membre qui exerce la présidence de la Communauté.

              Les groupes sont nombreux, entre 250 et 300, et peuvent avoir un caractère plus ou moins permanent en fonction des besoins. Ainsi des groupes ad hoc sont créés pour l'étude dépassant le cadre d'un ou de plusieurs groupes permanents.

              Leur fonction principale est de réaliser des travaux techniques préparatoires et de permettre aux délégués des Etats membres de confronter leurs positions respectives. Ils ne font un rapport au COREPER que lorsqu'ils estiment que le dossier est suffisamment étudié ce qui peut prendre en moyenne de un à douze mois.

Un COREPER ayant pour mission de préparer le Conseil des ministres

              Le Comité des représentants permanents assure une présence continue de chaque Etat membre auprès de l'Union européenne. Au nombre de quinze, les représentants permanents ont le rang d'ambassadeur.

              Le COREPER a deux formations :

vLe « COREPER 1 », qui se tient en général le mercredi, réunit les représentants permanents

adjoints. II traite les questions à caractère technique (budget, agriculture...).

vLe « COREPER II », qui se tient en principe le jeudi, réunit les représentants permanents. II traite

des questions institutionnelles, économiques financières et des relations extérieures.

Les assistants personnels des membres du COREPER se réunissent sous l'appellation de « groupe Mertens » pour le COREPER I et de « groupe Antici » pour le COREPER II, du nom de leur premier président respectif. II passe en revue les ordres du jour des COREPER et en règle les détails techniques et d'organisation.

              Le rôle du COREPER consiste à passer en revue toute les questions qui figurent à l'ordre du jour des différentes formations du Conseil, en essayant de trouver un compromis, chaque représentant permanent étant chargé de défendre les orientations politiques de son pays. En cas d'urgence, le Conseil peut cependant décider à l'unanimité de délibérer sans cet examen préalable ou le COREPER peut lui-même décider d'y renoncer. Le traité d'Amsterdam a aussi prévu que le Conseil puisse attribuer au COREPER certains pouvoirs de décision limités aux questions procédurales.

Les autres comités

              D'autres comités existent qui ne préjugent pas du rôle central dévolu au COREPER. Les rapports de ces comités sont en général soumis au COREPER. C'est notamment le cas pour le Comité de l'article 133, ainsi nommé car créé en vertu de l'article 133 du traité CE relatif à la politique commerciale commune, le Comité de coordination qui prépare les sessions du Conseil « Justice et affaires intérieures » et le Comité politique et de sécurité (COPS) qui prépare les dossiers en matière de politique étrangère et de sécurité commune.

              Des comités sont cependant plus indépendants, comme le Comité spécial agriculture (CSA) qui prépare le Conseil « Agriculture » et se substitue au COREPER dans ce domaine, ou le Comité économique et financier qui transmet traditionnellement ses rapports au Conseil et à la Commission indépendamment des travaux du COREPER.

2) Les mécanisme de la prise de décision

              Toute proposition de la Commission enclenche la mécanique décisionnelle du Conseil dont les différentes

étapes sont clairement définies :

j Convocation des groupes de travail

              La proposition de la Commission est d’abord diffusée aux représentations permanentes des Etats membres. Celles-ci informent leurs autorités nationales et reçoivent en retour leurs instructions.

              La présidence en exercice convoque ensuite un groupe de travail. II se réunit la première fois en présence de la Commission qui présente sa proposition et en expose les motifs. Après que le groupe de travail se soit mis d'accord sur l'ensemble ou une partie des propositions de la Commission, ou sur des suggestions d'amendements à y apporter, le dossier est transmis au COREPER.

? Le travail de filtre du COREPER

              Le COREPER joue un rôle de filtre entre les propositions de la Commission instruites par les différents groupes de travail et les différentes formation du Conseil des ministres. Il doit s'efforcer de trouver un accord à son niveau et si ce n'est pas possible, il doit préparer la discussion des ministres.

              L'ordre du jour du COREPER divise deux parties. D'une part, les « points I », pour lesquels un accord existe déjà au niveau du groupe de travail, font l'objet d'une approbation formelle sans débat du COREPER. D'autre part les « points II » rassemblent les dossiers qui n'ont pu faire l'objet d'un accord au sein du groupe de travail.

              Après la discussion, le président du COREPER peut constater

vl'accord du COREPER sur le point en discussion. II suggère alors son inscription en « point A »pour la prochaine session du Conseil.

vla persistance de divergences de fond dont la solution nécessite une discussion au niveau du Conseil. Dans ce cas, il propose son inscription en « point B »de la session du Conseil.

vla nécessité d'approfondir certaines questions. II réinscrit donc ce point à l'ordre du jour d'une prochaine réunion ou donne mandat au groupe de travail pour qu'il approfondisse ce dossier.

Remarque : Le COREPER est l'institution centrale de la construction européenne sans laquelle la « capacité normative » de la Communauté n'existerait pas. 75% à 80% des textes adoptés par le Conseil le serait en point A et donc sans contrôle des ministres.

? Le vote du Conseil des ministres

ëLes organes et administrations auxiliaires étant nombreux dans l'architecture institutionnelle de l'Union européenne, mais leurs dénominations pas toujours très variées, attention à ne pas confondre :