Gouverner par contrat - L’action publique en question

Les méthodes de l’action publique semblent de plus en plus marquées par l’émergence d’une « culture de la négociation ». Celle-ci s’inscrit dans les propositions toujours plus nombreuses en vue de « moderniser la vie publique » : partage renouvelé des décisions et des pouvoirs institutionnels, nouvelle action publique, débattue, négociée et, partant, plus proche des citoyens… Les méthodes de négociation se sont alors développées sous des formes diverses : contrat, partenariat ou médiation… Selon Jean-Pierre Gaudin, ces transformations de l’action publique se résument en une formule clef : le déploiement d’une négociation explicite. Celle-ci suppose la reconnaissance de pratiques en marge de l’action publique et la reconnaissance d’interlocuteurs divers, promis à un rôle accru. En France, l’explicitation de la négociation dans l’action publique s’est opérée par la contractualisation croissante des politiques publiques.

J-P. Gaudin propose trois critères qui, une fois réunis, permettent de préciser les modalités de la contractualisation : l’existence d’un accord négocié sur des objectifs d’action, l’engagement sur un calendrier de réalisation et les contributions conjointes des parties prenantes. Les méthodes des politiques publiques s’en trouvent de fait modifiées : les démarches contractuelles, par la négociation d’objectifs ponctuels, mettent en forme des coopérations entre des mondes multiples, à la fois partenaires et concurrents. On assiste dès lors à une décentralisation des compétences et à l’assouplissement des rapports entre public et privé.

Réponse à l’exigence de modernisation de l’action publique, les démarches contractuelles ont pour objectifs d’optimiser le travail administratif, de décloisonner les domaines de l’action publique, d’individualiser les rapports avec l’usager. Mais, derrière cette dimension fonctionnelle, apparaît un objectif de réactivation de la participation. A travers la contractualisation, les objectifs poursuivis sont à la fois de l’ordre de l’efficacité gestionnaire et de l’approfondissement démocratique. Mais il s’agit cependant de savoir quelle est la véritable portée de la négociation explicite et de la contractualisation. Qui participe effectivement au débat public, à quelles conditions et avec quelles ressources ? Telles sont les questions que se pose J-P Gaudin tout au long de son ouvrage. Pour tenter d’y répondre, trois points sont successivement abordés : le renouvellement de l’action publique en France par le biais de la contractualisation, la négociation dans le cadre européen et les formes de légitimation de ces méthodes nouvelles. Nous conserverons ici ce cheminement pour suivre étape par étape le raisonnement de l’auteur.

I. Le renouvellement de l’action publique en France

- Contractualisation et décentralisation

En France, la multiplication des procédures contractuelles est à la fois corrélée avec le mouvement de décentralisation et indépendante de lui. La décentralisation de 1982 favorise et requiert à la fois la multiplication des politiques contractuelles ( elle ouvre de nouvelles perspectives en matière de contrats ( contrats de plan, chartes de développement…)). Mais la contractualisation est un phénomène antérieur aux lois de 1982…

La diffusion des démarches contractuelles s’est opérée dans la perspective d’un double renouvellement : celui des formes de la participation et de consultation politique et celui des modes de coordination entre institutions et acteurs sociaux qui participent à l’action publique. D’une part, en effet, à la fin des années 1960, un essoufflement de la participation traditionnelle se fait sentir, révélé particulièrement brutalement par la crise de mai 1968. Dès lors, parmi les projets de modernisation de l’Etat ou de l’administration, le thème d’une mise en débat systématique de la conduite des politiques publiques se fait jour. C’est dans ce climat qu’apparaissent les premières expériences de contrats de politiques publiques. D’autre part, les lois de décentralisation ont créé des blocs de compétences qui correspondaient à des compartiments étanches alors même que les actions publiques de plus en plus transversales tendaient à se multiplier. Par conséquent, les démarches contractuelles se sont imposées d’elles-mêmes pour assouplir ces nouvelles frontières d’action. Mais, si la décentralisation, réforme plébiscitée et reconnue, a été le fruit d’un processus très solennel, la contractualisation, elle, est restée beaucoup plus discrète, empirique, multiforme.

- Les modalités d’exercice de la négociation dans les politiques contractuelles

La méthode contractuelle s’exerce aux frontières des domaines d’action, entre principes de concurrence et de coopération. D’une part, elle se déploie au sein de l’administration de l’Etat entre les différents secteurs d’intervention, sous forme notamment d’interministérialité. J-P Gaudin parle alors de décloisonnements intersectoriels. D’autre part, il s’agit d’un décompartimentage entre le domaine public et le domaine privé, par la mise en place de partenariats sur des objectifs généralement ciblés et limités. Si la contractualisation des politiques publiques renvoie dans l’imaginaire politique à une « horizontalisation » entre les acteurs, il apparaît en réalité qu’elle confirme ou renouvelle les rapports asymétriques existants en fonction de plusieurs facteurs : ressources financières et juridiques, capacité à construire une offre de négociation, processus de filtrage. Aussi apparaît-il que la négociation explicite n’est pas une négociation ouverte.

Dans ces négociations contractuelles, caractérisées par un foisonnement des procédures et une certaine labilité des démarches, on observe un processus de stabilisation des relations interpersonnelles. En effet, la négociation multicentrée se caractérise par l’individualisation des acteurs et la structuration de réseaux interpersonnels et stratégiques. Ce nouvel agir politique repose également sur l’imaginaire du contrat. En effet, ses connotations, sa charge idéologique très forte se lisent en effet aussi bien chez les citoyens qui se sentent davantage intégrés au débat public que chez les acteurs politiques et les professionnels qui peuvent donner l’impression de travailler de manière plus ouverte.

Dès lors, les contrats de politiques publiques s’avèrent être des engagements moins juridiques que moraux et politiques, permettant une visibilité et une personnalisation particulières des échanges politiques.

- Les ressorts de la contractualisation

Cependant, l’intérêt général est l’un des référents traditionnels de l’action publique en France, qui légitime la décision politique. Cette notion juxtapose trois registres principaux : la souveraineté, l’unité et l’égalité dans l’Etat-nation, et l’autorité tutélaire de l’administration à travers les présupposés de la neutralité : la technique et la bureaucratie. Or, c’est l’ensemble de ce régime de convictions qui se trouve confronté à présent à la méthode contractuelle. La contractualisation affaiblit le champ d’application de la règle générale (introduisant des régimes spécifiques), si bien qu’elle est considérée par certains comme un facteur de désordre.

Aussi ces mutations de l’action publique ont-elles fait l’objet d’interprétations diverses qui se divisent schématiquement en deux types d’analyse opposés. L’une des interprétations polarise l’attention sur le rôle incitateur de l’Etat et sur son (néo)-volontarisme ; l’autre, en revanche, insiste sur le développement des autorégulations au sein des systèmes sociaux d’ensemble. L’accent est alors mis sur des jeux multi-acteurs, sans impulsion prééminente. Cependant, en France, le polycentrisme décisionnel et les négociations multiniveaux n’ont pas réduit l’Etat à néant. C’est un acteur collectif toujours essentiel. Seule la question du degré de sa prééminence est ici en question.

Parallèlement, la méthode contractuelle présente des ambiguïtés entre modernisation et déstabilisation. Certains insistent sur la dimension moderniste de cette nouvelle action publique. Mais la critique de la méthode contractuelle, bien que restreinte, n’en est pas moins récurrente. Elle vient souvent des milieux juridiques ou de la haute fonction publique. Le contrat est ainsi présenté comme une source de désordre car il fonderait une règle spécifique. On met aussi en avant la faiblesse du contrôle d’application et de la sanction juridique des engagements contractuels, l’instabilité et l’opacité des politiques et des procédures…

Néanmoins l’ensemble des démarches contemporaines de négociation explicite de l’action publique fait l’objet d’un engouement qui ne se limite pas à la seule société française.

II. Le contrat dans une perspective européenne

- La diffusion d’un modèle standard

Les mutations de l’action publique dans les pays européens vont dans le sens d’un développement de la négociation généralisée. Il semble que trois vecteurs particuliers soient à l’origine de la diffusion d’un modèle « européen » de la négociation. Il s’agit d’une part de la pénétration en Europe des idées néo-libérales, de la multiplication de dynamiques variées de régionalisation ou de décentralisation d’autre part, et, enfin, de l’intégration croissante des politiques publiques dans le cadre de l’Union européenne. La négociation irait alors partout dans les mêmes directions : négociation explicite, pragmatisme accru, banalisation des rapports entre secteurs public et privé, coopérations multiniveaux dans un esprit décentralisé.

La question de l’élargissement du débat public est en outre posée dans les mêmes termes dans l’ensemble des pays européens. L’idée d’une rationalisation du débat explicite et de son élargissement est ainsi contrecarrée par certains par la dénonciation d’une dérive fonctionnaliste. Car, il apparaît dans les faits que si des forums élargis de débat se sont constitués, les arènes décisionnelles restent fermées.

Les prises de position concernent également une dénonciation de la négociation en tant que source de désordre et d’inégalités. A l’idée de modernisation s’oppose la volonté de respecter la règle générale, associée à l’universalité des situations et au caractère prévisible des normes. La règle générale permet en effet la péréquation financière et la redistribution à grande échelle, conformément aux principes républicains. La fragilité des engagements contractuels s’oppose à la sécurité et à la prévisibilité normative.

En réalité, derrière le débat autour de la contractualisation, sont en jeu des conceptions globales de la chose publique, comme le montre J-P Gaudin à travers l’exemple du vaste débat de presse autour de ce thème en France en 1998.

- Un polycentrisme croissant

La décentralisation a été le catalyseur d’un mouvement de dispersion et de fractionnement des capacités d’initiative et des pouvoirs de contrôle, tandis que la multiplication des partenariats entre les secteurs public et privé a été à l’origine d’un décloisonnement des opérateurs. Citant l’exemple des lobbies aux Etats-Unis, l’auteur démontre le rôle essentiel des acteurs économiques dans les processus de négociation dans l’action publique. D’un autre côté, les acteurs institutionnels restent largement influents d’autant que certains pouvoirs institutionnels, bénéficiant d’une prééminence au sein de la structure institutionnelle, restent puissants dans les rapports de force qui structurent la négociation. Dans les diverses perspectives, selon la prise en compte d’acteurs économiques ou institutionnels, il apparaît qu’on peut raisonner en termes de partenariats hiérarchisés car on est généralement en présence de déterminations économiques fortes ou de prééminences institutionnelles.

Mais, si la négociation peut être encore fortement corporatiste et polarisée, il est nécessaire de prendre en compte des configurations où le jeu des relations personnalisées est peu coordonné et en apparence plus ouvert. La personnalisation des négociations pousse en effet à sortir quelque peu des relations codifiées par les hiérarchies traditionnelles. Des réseaux interpersonnels opèrent ainsi parallèlement à la règle générale et correspondent à des besoins croissants de liaison et d’harmonisation entre des pôles de décision multiples et fragmentés. Le thème de gouvernance qui intègre les pratiques contractuelles met ainsi l’accent sur une approche plurale et interactive du pouvoir. En somme, la problématique de la négociation multicentrée pose la question de la régulation globale des sociétés par le polycentrisme croissant qu’elle contribue à créer.

- La négociation de l’action publique au rythme du changement politique

Aussi cette problématique amène-t-elle à s’interroger sur les ressorts du changement politique lui-même.

Citant Habermas et Gellner, J-P Gaudin souligne l’idée de complexification sociale. En effet, ces auteurs mettent en évidence – chacun de manière différente – l’émergence d’une perception plurale des intérêts collectifs et la montée en puissance des principes gestionnaires et de mobilité, alliée à un utilitarisme compétitif croissant. La compréhension des transformations dans les règles du jeu de l’action publique et, par conséquent, du changement politique, est selon Gaudin fonction de trois facteurs : non seulement du cadre des institutions et de son histoire mais aussi de la dynamique des représentations collectives et du rôle des acteurs sociaux qui, par leurs intéressements, portent des objectifs d’action et s’insèrent dans des rapports de force.

Dans cette perspective qui articule intérêts, valeurs et institutions, il apparaît impossible de parler de la diffusion d’un modèle standard de négociation politique. Pour parler d’un tel modèle, il aurait fallu qu’il s’agisse d‘une seule et même dynamique, aux implications et aux enjeux identiques d’un pays à l’autre. La négociation de l’action publique diffère également entre les pays par ses formes. En effet, elle ne veut pas dire partout développement de procédures contractuelles. Dans certains pays, la contractualisation institutionnalisée est concurrencée par d’autres formes préexistantes ou parallèles de mise en débat de l’action publique. En Allemagne, par exemple, il s’agit essentiellement d’une coopération multiniveaux par voie de commissions permanentes, tandis qu’en Grande-Bretagne, le partenariat informel et pragmatique domine les différentes pratiques de la négociation explicite.

III. Entre légitimité et objectif d’approfondissement démocratique

- La médiation, garantie de souplesse et d’adaptation

La négociation contractualisée requiert des fonctions d’interface entre différentes organisations ou mondes d’action, favorisant l’émergence de cultures de « médiation ».

Impliquant un travail de courtage personnalisé, la négociation mobilise un éventail élargi d’interlocuteurs institutionnels et une riche combinaison d’arrangements et d’échanges organisationnels. Ce phénomène est à l’origine de la constitution de milieux d’acteurs multiformes et fragmentés. Distincts de la ressource liée à une position institutionnelle, de nouveaux atouts émergent dans la négociation, dus à un itinéraire professionnel mixte ou à une trajectoire sociale diversifiée, permettant à un individu de capitaliser des appartenances multiples et des mondes de légitimité complémentaires (engagement professionnel et engagement public en particulier). Par ce profil d’intermédiaires, les acteurs de la négociation explicite détiennent des ressources adaptées pour agir de manière souple, facilitant la recherche de consensus. Cela entraîne en outre la constitution de profils de métiers plus stratégiques.

Ces acteurs, insérés dans des logiques de gestion et d’organisation collectives des tâches, mènent un travail d’accréditation de la négociation contractuelle, qui entend participer à une légitimation d’ensemble de l’action publique.

- Un travail d’accréditation de la négociation explicite

Le travail d’accréditation de la contractualisation s’effectue dans deux directions : l’ouverture d’arènes de débat élargies et la redéfinition des répertoires d’argumentation.

L’argumentation en faveur de la légitimité des démarches contractuelles reposent sur de nouveaux répertoires qui combinent normes sociales et normes juridiques. En effet, c’est dans le contexte de ces argumentations que s’est développée la notion de discrimination positive entre différentes aires territoriales. Celle-ci correspond à une démarche différentielle, qui peut être perçue comme allant à l’encontre du principe républicain d’égalité. L’enjeu est alors de combiner les principes d’égalité et d’efficacité dans la mesure où les compensations mises en œuvre par les actions de discrimination positive créent des statuts spécifiques.

L’accréditation de la négociation passe donc par la nécessité d’apprendre à combiner des principes d’action, par le biais d’une négociation contractuelle où le général et le singulier (l’Etat et les municipalités par exemple) s’affrontent dans des rapports de force assouplis et rénovés, qui ne sont plus enfermés dans les différences de statut institutionnel.

Mais, parallèlement, à travers l’acculturation entre deux modes d’action, celui de l’intérêt général et celui de la négociation explicite, se jouent à la fois l’officialisation de règles hybrides (entre règle et contrat) et une banalisation croissante des « arrangements ». En ce sens, officiel et officieux se combinent dans la contractualisation, ce qui ne peut que nuire aux processus d’accréditation et de légitimation de ces nouvelles méthodes d’action publique.

- Une renonciation aux ambitions initiales de démocratisation ?

La négociation accorde une très large place aux acteurs professionnels qui posent en quelque sorte des diagnostics sur les projets d’action publique. Se pose alors la question d’un relatif retrait du politique au profit de « développeurs de projets ». J-P Gaudin définit ces derniers comme de nouveaux acteurs se distinguant des élites classiques de l’administration et tirant leur autorité dans les affaires publiques d’une capacité individuelle à intégrer savoir gestionnaire et art de la médiation. Mais ces acteurs, majeurs dans les démarches contractuelles, ont le profil d’intermédiaires situés à la charnière du technique et du politique. Aussi, l’hypothèse d’un retrait du politique ne rend pas compte de toutes les situations possibles. Il existe des actions négociées dans lesquelles l’Etat joue un rôle non négligeable (ex : environnement).

Pourtant, à l’échelle locale, la démocratie représentative n’apporte qu’une faible légitimation à la négociation explicite. En effet, les élus traditionnels ne sont pas les acteurs centraux de ces pratiques et les « développeurs de projets », qui ne disposent pas toujours de mandat électif, tendent à devenir leurs concurrents plus que leurs alliés. De plus, malgré un objectif initial d’ouverture du débat et de sa facilitation à la fois par le biais de la décentralisation et par celui des procédures contractuelles, la distance entre objectifs initiaux et réalités s’est vite révélée importante. Ouverture du débat et intégration à la négociation sont, notamment du fait d’effets de filtrage, plus que restreints. L’ouverture de la négociation aboutit le plus souvent à la multiplication de scènes de débat, qui ne se réduisent cependant généralement qu’à des parcours « processuels » : la phase de discussion et de négociation paraît ouverte mais le processus décisionnel reste le fait d’un nombre très réduit d’acteurs choisis.

Si la contractualisation est une méthode d’action publique qui présente un certain nombre de carences, de failles et de contradictions dans ses applications, elle n’en demeure pas moins un modèle de plus en plus utilisé, qu’on cherche davantage à perfectionner qu’à exclure. Il s’agit désormais d’en faire une méthode d’action qui reste souple mais à l’intérieur d’un « code de bonne conduite » plus explicite.

En effet, une lacune fondamentale demeure : la légitimation des pratiques contractuelles. Bien qu’elles apportent des gains de performance ou de souplesse, les coordinations multicentrées restent bien souvent labiles et brouillent les responsabilités. La perspective démocratique est trop souvent tenue à distance, voire inexistante ; d’autant que la négociation explicite s’avère fréquemment coupée de la légitimation du suffrage universel et de la règle générale, c’est-à-dire des bases traditionnelles de légitimité de l’action publique.

Aussi Jean-Pierre Gaudin s’interroge-t-il sur la possibilité de contourner longtemps la question de la légitimation démocratique. Selon lui, ce que l’on peut redouter, c’est le risque de laisser la chose publique être peu à peu remplacée par les formes d’une « citoyenneté privée », basée sur un individualisme exacerbé et un Etat contingence.