La justice pénale internationale
Introduction : C’est après la première guerre
mondiale que fut émise à la SDN l’idée de sanctionner les responsables de
conflits internationaux. Il s’agissait en l’espèce de juger Guillaume II de
Hohenzollern, considéré comme le principal responsable de la guerre. Faute de
volonté commune et de moyens adéquats cette idée restera un vœux pieux. Mais la
gravité des exactions commises durant la seconde guerre mondiale va pousser les
États vainqueurs à matérialiser l’idée d’une justice pénale internationale au
travers de juridictions dont ils feraient exécuter les décisions.
Une juridiction
est une Autorité de justice, un tribunal, qui doit juger, en droit et en fait,
des actes et des faits juridiques qui leurs sont soumis par des parties.
Les juridictions
pénales ont pour fonction de déterminer les sanctions répressives attachées
à un acte ou un fait juridique commis par un individu.
Les juridictions
pénales internationales sont des tribunaux, ou des cours d’appel qui
interviennent dans les conflits armés mettant en cause un ou plusieurs États,
mises en place par un traité ou une organisations internationales et qui jugent
des criminels de guerre. Le Tribunal de Nuremberg, de Tokyo, les Tribunaux
Pénaux Internationaux d’ex-Yougoslavie ou du Rwanda sont autant de juridictions
pénales internationales, qui ont été créées ex-nihilo, a postériori
de conflits lors desquels se sont déroulés des manquements graves au droit pénal
international ou au droit humanitaire. Récentes, leur particularité principale
tient au fait qu’elle s’attachent à juger des hommes, et non plus des États
parties au conflit.
Justice
d’exception, elle n’a jusqu’à présent existé que dans des circonstances
exceptionnelles. Elles sont généralement confrontées dans leur actions à des
difficultés inhérentes aux situations qu’elles ont à juger. Les guerres, les
exactions constituent à la fois le contexte et la matière de leur jugements. La
notion de crime de guerre par exemple est difficile à définir puisqu’elle se
matérialise dans des cas de conflits armés où, par nature, l’intervention de la
violence est requise, et où les distinctions entre crime et non crime sont fort
difficiles à établir. De plus, les militaires qui agissent en période de guerre,
décideurs ou soldats, sont confrontés à l’urgence, sont déterminés à gagner et
donc sont prêts à user des moyens les plus efficaces possibles, et surtout
doivent généralement obéir à des ordres, ce qui impose de connaître les chaînons
de commandement pour déterminer les responsables.
Juridictions ad
hoc, dérogeant au principe de territorialité du droit dans les principes, et
à la souveraineté des États dans ses moyens, la question de leur légitimité
s’est posée dès leur émergence. Le droit pénal est en effet normalement
l’apanage des États. Lorsqu’un acte est commis sur le territoire d’un État par
un étranger, cet État peut le juger lui-même ou, en vertu d’une convention
bilatérale, décider de l’extrader dans son pays d’origine. En outre, la mise en
place de ces juridictions exige l’emploi de la force par des pays vainqueurs ou
tiers, ce qui constitue une ingérence dans la souveraineté d’un État. Ne
disposant pas de forces propres d’exécution de leurs décisions, les juridictions
pénales internationales sont tributaires des États ayant intérêt à les soutenir.
C’est pourquoi dès l’origine elles voient leur légitimité et leur universalité
remise en question par l’accusation de « droit des vainqueurs sur les vaincus ».
Dans l’ensemble, le statut des juridictions pénales internationales est
précaire.
Dès lors,
on peut se poser la question de l’effectivité et de la portée normative et
matérielle des décisions les juridictions pénales internationales.
Fruits d’une
justice récente difficile à institutionnaliser pendant la guerre froide (I), les
juridictions pénales internationales s’affirment depuis quinze ans sans réussir
à surmonter leurs déficits de légitimité et d’effectivité (II).
I/ Après la seconde guerre mondiale, les
premières juridictions pénales internationales (A) ont inauguré un nouveau
domaine du droit (B). Leur manque de légitimité a bloqué leur
institutionnalisation pendant la guerre froide (C).
A/ Les Tribunaux de Nuremberg et de Tokyo, ainsi
que quelques textes…
Les
accords de Londres et de Potsdam de 1945 créent respectivement le Tribunal de
Nuremberg et le Tribunal militaire
international pour l'Extrême-Orient. Pour la première fois, des individus seront
tenus pour responsables des crimes commis par eux-mêmes ou sur leur ordres par
leurs armées, en temps de guerre. Dignitaires ou responsables administratifs
nazis ou japonais, ils eurent à répondre en personne de leurs actes, sans que la
raison d’Etat ou l’obéissance aux supérieurs hiérarchiques puissent valoir à
leur décharge. Ce sont en tout 22 et 29 personnes qui seront poursuivies dont 19
(12 et 7) seront condamnées à mort.
Ces tribunaux sont semi militaires, semi
civils. Ce qui constitue en soit une particularité notable, et traduit du
caractère exceptionnel de la justice pénale internationale. De même, dans les
limites de leur courte existence, ces Tribunaux se sont vu dotés d’une forme de
compétence universelle.
Suite à
ces précédents les conventions de Genève de 1949 et ses deux protocoles annexes
de 1977 (inexistants au moment de ces tribunaux) ont étendu et précisé la portée
de ces normes. Ces textes ont définis le jus in bello contemporain
(interdiction des tortures, des prises d’otage, des attaques délibérées contre
les civils, les transferts de population). Mais faute de juridictions pénales
internationales, les qualifications de ces conventions resteront longtemps des
notions sans usage. Le faible nombre d’individus jugés par les tribunaux
originels, et la longue absence de TPI, n’ont pu dissuader la commission de tels
crimes dans l’ensemble des conflits depuis cinquante ans.
B/ …Ont consacré un ensemble normatif de portée universelle et
imprescriptible : le droit pénal international (DPI)…
A justice d’exception, les
juridictions pénales internationales appliquent les normes d’exception. Les
accords de Londres définissent le droit sur lequel furent jugés les prévenus ;
c’est un droit ad hoc constitué pour ces juridictions. Les conventions de
La Haye de 1907 relatives aux crimes de guerre n’entrent donc pas en compte.
Ces accords qualifient
juridiquement quatre types de faits : Il s’agit du crime de guerre (classe B),
du crime contre la Paix (classe A), du crime d’agression (classe D), et du crime
contre l’humanité (classe C) que constitue le génocide, c’est à dire la volonté
d’éliminer des individus en masse sur des critères raciaux ou religieux. Ce sont
sur ces quatre normes que se fonderont les jugements des Tribunaux de Nuremberg
et de Tokyo. Leur exécution fut assurée par les Etats alliés.
Le crime de guerre consiste à
s’attaquer volontairement à des populations civiles. Ainsi furent interdits par
la suite les ordres de type « pas de quartier », la malice telle que
l’utilisation abusive de drapeaux blancs ou les armes frappant sans
discrimination comme les bombes à fragmentation. La Charte des Nations Unies
(CNU) et la résolution 3314 de l’Assemblée Générale de l’ONU précisent les
notions de crime d’agression et de crime contre la Paix. Sont ainsi prohibées
l’agression armée, l’intervention dans un conflit non international, les
représailles armées, le prétexte abusif de menace.
C/ …Mais pâtirent d’un déficit de légitimité qui a bloqué leur
institutionnalisation.
D’une
part, ces tribunaux sont créés ad
hoc, ce qui limite leur portée. Ils sont organisés et financés par la
vainqueurs de la seconde guerre mondiale – ce qui limite leur autonomie. Les
normes qui ont été consacrées et exécutées à cette occasion sont des normes
d’exceptions qui n’ont pu que se limiter qu’aux prévenus. Or, l’utilisation de
l’arme nucléaire dans ce conflit, ou le bombardement de Dresde auraient pu faire
l’objet d’un avis de ces Tribunaux. Cette justice est donc est donc appliquée de
façon inégale par les juridictions pénales internationales selon que l’on situe
dans le camp des vainqueurs ou dans celui des vaincus. Cet argument sera utilisé
par ses contempteurs pour vider les JPI de légitimité propre à permettre leur
institutionnalisation.
L’existence de ces tribunaux fut le produit de
circonstances géopolitiques exceptionnelles (alliance des démocraties libérales
et du monde soviétique, existence d’ennemis objectifs clairement identifiés et
ayant commis des exactions d’une gravité exceptionnelle, domination totale des
vainqueurs permettant des arrestations faciles) qui ne perdureront et ne se
reproduiront pas avant longtemps. Tributaires des États qui en sont leurs
ordonnateurs, elles subissent aussi leurs divisions : la guerre froide figera la
justice pénale internationale pendant cinquante ans en lui ôtant toute
juridiction propre à en faire respecter les normes.
Cela n’empêchera pas l’application nationale,
en France, des principes de cette justice par une juridiction pénale nationale,
la Cour d’assise, à l’occasion des procès Barbie, et Touvier. Les cas d’espèce,
ayant eu lieu en 1987 et 1994, ont pu illustrer le caractère imprescriptible
des normes consacrées par le Tribunal de Nuremberg. Malgré la grâce
présidentielle accordée à Paul Touvier en 1971, il fut condamné par le TGI de
Paris pour crime contre l’humanité et condamné à la réclusion criminelle à
perpétuité.
II/ Avec les
TPI-Y et TPI-R, la justice pénale internationale s’affirme (A) sans pouvoir
s’imposer de façon optimale (B). La CPI l’institutionnalise mais illustre les
limites inhérentes à ce droit.
A/ Si les TPI-Y et TPI-R
ont relancé la justice pénale internationale…
Les résolutions 808
et 827 mettent en place en 1993 et 1995 les Tribunaux Pénaux Internationaux
d’ex-Yougoslavie, et du Rwanda, sur la base de l’article 29 de la CNU - qui
permet au Conseil de Sécurité (CS) de créer des organes subsidiaires. Ces
tribunaux sont obligatoires et priment sur les juridictions nationales. Leur
compétence est rétroactive. Ils sont réputés indépendants. En réalité, ils
dépendent financièrement et militairement des moyens que les Etats mettent à
leur disposition (l’OTAN dans le cas serbe, le CS au Rwanda). La procédure est
inquisitoire, c’est à dire que le Procureur plaide à charge, et c’est au prévenu
de démontrer l’invalidité des présomptions alléguées par la partie civile.
Enfin, contrairement au Tribunal de Nuremberg, ils ne prévoient pas la peine de
mort.
Leur
mission consistait principalement à juger les auteurs de crimes de guerres
avérés, ou les responsables de crimes contre l’humanité. C’est ainsi que vingt
responsables du génocide rwandais furent jugés et condamnés. C’est ainsi que le
dirigeant serbe Slobodan Milosevic, qui a ordonné le pillage et le massacre
ethno religieux de populations musulmanes en Bosnie Herzégovine et albanaises au
Kosovo, est en attente de jugement pour crime contre l’humanité. Fait notable,
l’extension aux Conventions de Genève des bases normatives des juridictions
pénales internationales.
Dans
l’ensemble, on peut dire que l’existence de ces TPI accroît l’effectivité et le
caractère dissuasif de la JPI, puisqu’ils accroissent la possibilité de leur
mise en place pour les crimes de guerre futurs. Ils ont par ailleurs précisé la
qualification des infractions au droit humanitaire, accomplissant par là une
œuvre prétorienne de jurisprudence.
B/ …Celle-ci reste difficile à mettre en œuvre, et limitée dans son
application.
S’il est positif
dans ses innovation, le bilan des deux TPI reste imparfait. On remarquera tout
d’abord le faible nombre de prévenus attraits devant eux, signe de
l’impossibilité de saisir la Cour par des victimes de faits de guerre. Le droit
humanitaire international est un droit collectif plus qu’individuel. Ce sont
souvent des responsables de haut niveau hiérarchique qui sont visés par les
mandats d’arrêt, et très rarement des exécutants. Il est matériellement
difficile de croire que ce sont les cent personnes jugée par le TPI-R qui aient
réalisé seuls le génocide. D’autre part, de nombreux appelés à
comparaître demeurent introuvables. C’est ainsi que Ratko Mladic responsable des
exactions de Srebrenica en 1995 n’a jamais été retrouvé. Enfin, si un certain
nombre de criminels de guerre sont jugés par ces tribunaux ad hoc, nombre
de dispositions du droit humanitaire restent lettre morte, là où les rapports de
puissance ne permettent pas d’installer des TPI, comme en Tchétchénie. La
compétence géographique de la JPI est ainsi fortement limitée, d’autant que la
compétence universelle, que la Belgique fit sienne pendant un temps,
n’est reconnue aucune juridiction internationale actuelle.
Si elles constituent des bases
juridictionnelles importantes du droit international, les TPI sont restés
dépendants des Etats. Certes au Rwanda, le TPI a été mis en place sur une base
impartiale, à la demande de l’Etat Rwandais. Mais dans le cas du Kosovo, ce sont
les Etats de l’OTAN, agissant sans mandat préalable de l’ONU, qui ont participé
à l’arrestation de S. Milosevic. Là encore, le TPI-Y apparaît comme un droit des
vainqueurs de guerre, ce que ne manque pas d’user le sus-nommé prévenu dans sa
défense, exercée sans ministère d’avocat. Selon Claude Jorda, ex-Président du
TPI-Y, son tribunal est « mis en place par les Etats, et obéit aux Etats de
l’alliance atlantique ». Les juridictions internationales pénales sont des
expressions des rapports de puissance, seuls vrais régulateurs des relations
internationales.
La question de la
souveraineté des Etats est fortement soulevée, relativement à la légitimité des
juridictions pénales internationales. C’est ainsi que S. Milosévic a affirmé
dans sa plaidoirie que « le tribunal n'ayant pas compétence pour juger », il
refusait de plaider « coupable » ou « non coupable ». Un jugement de culpabilité
tendrait dès lors à renforcer l’Autorité des futurs tribunaux pénaux face aux
allégations d’incompétence par les prévenus, en l’espèce, la CPI.
On notera enfin
l’existence d’un droit pénal au niveau européen, limité au domaine économique,
exercé par la CJCE, en cas de manquement aux dispositions des traités relatifs à
l’unification du marché intérieur ou au droit de la concurrence européenne. Les
contrevenants au droit de la concurrence ou de la contrefaçon peuvent se voir
imposés une amende, ou la réparation des préjudices économiques causés par leur
manquements, par l’octroi de dommages et intérêts. De même, les astreintes
imposées aux États pour carence de transposition des directives ou pour non
respect de la libre circulation n’est pas comparable aux modalités d’exercice de
la justice pénale internationale, qui se centre sur les individus responsables,
et non sur les personnes morales. Dans ce dernier cas, l’incapacité des
institutions communautaires à contraindre les États à payer, et le caractère
politique des sanctions - comme en témoigne le désaccord du Conseil sur le
non-respect par la France et l’Allemagne des clauses budgétaires du pacte de
stabilité – illustre encore le caractère aléatoire de l’effectivité du droit
pénal international, faute de coercition de la part des juridictions.
C/ La CPI institutionnalise la justice pénale internationale mais ses
difficultés de lancement en illustre sa faiblesse.
La Cour
Pénale Internationale (CPI) institutionnalise et tente d’universaliser la
justice pénale internationale. Créée lors de la Convention de Rome de 1998, elle
est entrée en vigueur en 2002. Elle se fixe pour mission de poursuivre, sur tous
les lieux de conflits, les auteurs de crimes de guerres, ou les individus ayant
contrevenu aux Conventions de 1949, ressortissant de pays ayant ratifié ses
statuts. Les signataires sont au nombre de cent vingt, dont la France,
(après révision constitutionnelle préalable, sur la base de l’article 55). Mais
les Etats-Unis, la Chine, la Russie, l’Inde et le
Japon ne l’ont pour le moment pas ratifié.
On notera un certain nombre d’avancées procédurales
et normatives dans sa conception. Elle peut tout d’abord s’autosaisir, ou être
saisi par le CS. Concernant ses normes, elle peut juger sur la base des
Protocoles annexes aux Conventions de Genève de 1977 portant protection des
victimes de conflits armés internationaux et non internationaux, mais aussi sur
le fondement du traité d’Ottawa relatif à l’interdiction des mines
antipersonnelles. Espérons qu’elle n’aie jamais à se prononcer pénalement à
partir de l’Avis de la Cour Internationale de Justice (CIJ) sur la licéité de
l’emploi de l’arme nucléaire de 1996. Elle devrait avoir à se prononcer sur de
nouveaux pans du droit humanitaire, si elle est saisi, et contribuera
progressivement à l’œuvre prétorienne du jus in bello. Son existence
accroît indéniablement le caractère dissuasif de la JPI.
Mais le refus de sa ratification par nombre de
grandes puissance pose immédiatement la question de l’effectivité de son action.
La puissance restant le déterminant principal des relations
internationales, on peut raisonnablement supposer, étant donné l’importance des
non signataires, que l’effectivité de la justice de la CPI restera faible.
D’autant que ses statuts prévoient, pour l’exécution de ses décisions, le simple
concours volontaire des États signataires. La situation de sa ratification
rappelle à certains égard la SDN, et ne présage pas d’une action efficace à
court terme.
Surtout,
l’attitude américaine depuis le 11 septembre démontre la faiblesse des
juridictions pénales internationales face à la puissance. Le cas de détenus de
Guantanamo ou les actes de torture commis dans les geôles d’Abu Grahib devraient
appeler la compétence des juridictions pénales internationales. Mais les
Etats-Unis n’entendent faire juger de ces questions que par des juridictions
internes. C’est ainsi que la Cour Suprême américaine a déclaré
inconstitutionnelle l’absence de statut juridique pour les détenus de
Guantanamo.
Concernant
la CPI, l’American Service Member Protection Act (ASPA), (1) interdit la
ratification de la CPI, (2) interdit le soutien à un pays mettant à la CPI des
moyens militaires à disposition, et (3) impose de tout mettre en œuvre pour
libérer tout ressortissant américain qui serait attrait à comparaître devant la
CPI. On voit la volonté de grandes puissances, qui se sentiraient pouvoir être
visés par le droit de la guerre, de rester dans un statut exorbitant du DPI,
sans que les juridictions pénales internationales ne puisse même intervenir.
Conclusion : A l’image
de tout le droit international, le déficit de puissance des juridictions pénales
internationales ne rend effectif ce droit que lorsque les puissances dominantes
sont d’accord et ont intérêt à la mettre en œuvre. Lorsque les circonstances le
permettent, celles-ci réalisent leur travail de jugement de façon limitée en
nombre mais de façon efficace, tant sur le plan symbolique, que sur le plan
judiciaire. L’affirmation récente du DPI, au travers des juridictions pénales
internationales que sont les TPI et la CPI, constitue une nouvelle étape riche
de potentialités dans l’universalisation et l’institutionnalisation du droit
humanitaire et du droit de la guerre. Mais elle reste incertaine et dépendante
des jeux de puissances du concert mondial des nations. Les grands pays restent
et tiennent à rester exorbitants à ce droit, signe du maintien de la compétence
de la compétence par les États. L’avenir de ce développement historique réside
naturellement (1) dans l’indépendance des juridictions pénales internationales,
(2) par disposition de moyens propres de coercition, leur permettant l’exécution
autonome de leurs décisions, et (3) dans l’attribution progressive à la CPI de
la compétence universelle…par les États.